李俊峰解讀《能源法》:承認能源的商品屬性,強調能源的“普遍服務”
發布者:lzx | 來源:能見Eknower | 0評論 | 1170查看 | 2020-04-13 11:05:16    

在李俊峰看來,《能源法》出臺是適應新時代的要求,是要用法律的形式把符合新時代要求的能源基本政策、理念、方針、制度固定下來。


他還認為,此次征求意見稿主要有三個變化。一是承認能源的商品屬性;二是明確了跟上清潔化、低碳化、數字化的時代潮流;三是強調能源的“普遍服務”。


4月10日,國家能源局發布關于《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》公開征求意見的公告。歷時13年,中國首部能源法征求意見稿出臺引發空前熱議。


此次征求意見稿歷經三年之久,是2017年在原國務院法制辦、司法部的指導下,國家發改委、國家能源局組織成立的專家組和工作專班對《中華人民共和國能源法(送審稿)》修改稿進一步修改完善基礎上形成的。


作為能源生產和消費大國,此次能源法征求意見稿的推出,無疑將我國能源發展立法的進程向前推進了一步。


征求意見稿發布后,業界有諸多疑問:頂層設計寓意何在?又有哪些地方需要完善?化石能源何去何從?可再生能源前景如何?


4月12日,記者獨家專訪了中國能源研究會常務理事李俊峰,他曾是《能源法》送審稿的起草人之一。


在李俊峰看來,《能源法》出臺是適應新時代的要求,是要用法律的形式把符合新時代要求的能源基本政策、理念、方針、制度固定下來。


他還認為,此次征求意見稿主要有三個變化。一是承認能源的商品屬性;二是明確了跟上清潔化、低碳化、數字化的時代潮流;三是強調能源的“普遍服務”。


在看到征求意見稿中提到要“優先發展可再生能源”時,業界似乎掀起了一陣狂歡,認為可再生能源將迎來爆發式的發展。


對此,李俊峰認為,這并不意味著可再生能源會有爆發式發展,必須按照客觀需求循序漸進的發展,逐步地去替代化石能源。


事實上,征求意見稿第三十七條同時指出:“加強煤炭、石油和天然氣等化石能源的勘查,對化石能源實行合理開發”。


這位能源專家認為,這與“優先發展可再生能源”之間是不矛盾的,因為替代是一項長期的、歷史性任務。化石能源對非化石能源應該有扶上馬送一程的氣度。


對于能源安全,李俊峰解釋稱,能源安全包括四個方面:戰略安全、商業安全、環境安全、技術安全,“不應該把它們混淆起來”。


“這是一個理念上的改變,中國的能源安全必須建立在世界是安全的基礎上。世界不安全,中國是不可能是安全的。”李俊峰說。


以下是專訪實錄:


記者:4月10日,我國首部能源法征求意見稿發布,前后歷時十幾年,為什么是現在發布?它的發布具有怎樣的時代背景?


李俊峰:《能源法》起草歷時比較長時間。按照我的計算,是13年,是2007年開始的,當年成立國家能源委員會,設立了國家能源委員會辦公室,這個辦公室雖然存在的時間不長,但是做了兩件非常有意義的事情,一件是研究國家能源發展戰略,另外一件就是組織起草《能源法》,當時有十幾位起草組成員。


到2017年,當時說是“十年磨一劍”,出了一個征求意見稿。然后就是到今年4月,又出了一個征求意見稿。


中間發生的一個大的變化是人們對能源的基本問題發生根本性變化。我歸納有三個變化。


第一個變化是能源安全的保障問題,過去為了保障能源安全,長期以來我國堅持以煤為主的戰略。在2007年國家能源政策從以煤為主,改變為以國內為主,國際為輔的方針,并付諸實施,開啟了我國利用國內國外,兩種資源發展國內經濟的先河,此后我國進口能源逐年增加,到2019年底,進口石油、天然氣和煤炭占全國消費量分別達到了74%、45%和15%。。


第二個變化,就是順應世界能源清潔化、低碳化和智能化的潮流,以應對氣候變化,2014年,習近平總書記從國家能源安全的高度,提出能源領域“四個革命、一個合作”的要求,把能源安全納入全球視野里來考慮,提出了不斷調整能源結構、減少煤炭消費、增加清潔能源供應的理念。


到了2017年,十九大又把構建清潔、低碳、安全、高效的能源體系作為國家能源建設的戰略方針。2019年習近平總書記又進一步強調,能源低碳發展關乎人類未來。因此清潔低碳安全高效成為能源發展的基本目標。


第三個變化就是十九大提出了高質量發展的要求,并且明確了2035年現代化國家初步建成,生態環境質量有根本性的好轉,本世紀中葉建成美麗富強的現代化國家,這就要求能源必須適應高質量的發展的要求,能源行業也需要跟上時代,實現自身的高質量發展。


因此,在這種大背景下,《能源法》幾起幾落,大的觀點幾經修改。


這次頒布的版本適應于兩件事情。第一是到2035年,中國要初步建成生態環境質量有根本性好轉的要求,同時要為本世紀中葉中國建成美麗富強的現代化強國做一個能源基礎的準備。


所以總的大背景是適應新時代,要用法律的形式把符合新時代要求的能源基本政策、理念、方針、制度固定下來。


記者:多年前,您曾參與過送審稿的起草,2017年以前,也不止一次征求意見稿,此次發布的征求意見稿有哪些比較大的變動?


李俊峰:基本上有三個方面的改變。


第一個改變是承認能源的商品屬性。過去我們是不太承認能源的商品屬性。


2014年習總書記談“四個革命、一個合作”的要求時,其中一個革命就是體制革命,提出要讓能源回歸商品屬性。既然有商品屬性,那就是能源必須按照供需平衡的原則,按照市場化的方針來構建能源體系。


其實,老版本里對市場化提到很少,新版本對市場化提的很多。市場化包括投資主體的問題,市場規范的問題,對政府和企業的約束,這都發生了一個根本性的變化。它與過去那種各種管理、監管有根本性的變化。


第二個是明確了跟上時代潮流。能源的時代潮流包括三件事,第一件是能源生產和消費過程中的清潔化;第二件是能源生產和消費過程中的低碳化;第三件就是能源系統的智能化或數字化。


對于清潔化來說,不言而喻,大多數發達國家在上世界五十年代遭受倫敦霧霾的大氣污染,開啟了能源清潔化的征程,我國在2013年的霧霾問題發生之后,也進行大氣污染治理,把能源的清潔化提上了議事日程。


2018年,習總書記在第一次生態環境大會上,就打贏藍天保衛戰問題,進一步明確提出:不斷調整能源結構,減少煤炭消費,增加清潔能源供應。


至于到2035年,現代化國家初步建成和生態環境質量有根本性的好轉,更需要能源的清潔發展,這個大家都清楚。


低碳化就是應對氣候變化要求。我國是《巴黎協定》的推動國和簽字國,也是首批批準國,雖然美國退出,但國家領導人在不同場合都強調了中國要全面履行《巴黎協定》,100%兌現自主貢獻的承諾。


和能源有關的承諾有三條,一條是2030年二氧化碳排放總量達峰,并盡早實現;二是,到2030年,較2005年GDP的碳排放下降60%-65%;三是2030年非化石能源占比提高至20%。


自此,中國能源發展需要打上低碳的烙印。所以,十九大提出要把能源的清潔低碳作為能源的戰略方針。


另一個時代潮流就是智能化。現在時代進入了數字化、智能化的萬物互聯時代。能源也需要智能化和數字化。


第三個大的變化是強調「普遍服務」,這是一個很重要的理念。


能源的商品屬性和普遍服務是不矛盾的。真正的商品其實是不需要提供普遍服務的,但能源是特殊的商品,它關系到國計民生,所以要強調普遍服務,而且這種理念不僅在中國,而是世界潮流。


這次在這里面做了很大篇幅的調整,提出了商品化的問題,提出了清潔化、低碳化、智能化的問題,提出了普遍服務的問題,把普遍服務作為一個重要的原則放在總則里提出來。


這是和以前有本質的區別和根本性的改變。


記者:普遍服務是第一次出現在一個法當中嗎?


李俊峰:這是第一次寫進法里,它對應的是商品化。非商品化國家管制時期,就不存在普遍服務的問題,而是提供能源服務是政府的責任,現在能源供需需要市場化來保障了,普遍服務需要得到保障。


既然是商品,那就相應的要市場化,就不一定保證人人享有,這是一對矛盾,但能源是特殊的商品,所以把普遍服務放在征求意見稿中,對應的就是市場化。


在市場化的情況下,又要保護弱勢群體,確保人人享有,每一個消費者,需要能源的時候,就應該提供能源供應的服務,滿足能源基本消費需求。


這是能源供應企業必須履行的責任。所以在征求意見稿后面有很多條款,如果(能源供應企業)一旦斷供,提出一系列要求。不僅包括處罰,還要有替代方案。


例如,甲這家企業斷供了,那么就要由乙、或者丙丁來供應,來確保能源消費的需求。


記者:征求意見稿第四條「結構優化」中提到要“優先發展可再生能源”。大致統計了下,整份征求意見稿中「可再生能源」這個詞出現了20多次,是否意味著可再生能源將迎來新一輪爆發式發展?


李俊峰:不會有爆發式的發展。其實在第一個版本里也把可再生能源放在了一個很重要的位置。


這個《能源法》是既往制度的延續,和成熟政策的歸納。從2005年《可再生能源法》頒布,2006年生效后,可再生能源有了長足的進步和發展。


過去,可再生能源規模小,成本高,沒辦法成為替代能源。現在已經成為重要的替代能源了。從發電裝機來說,可再生能源的發電裝機已經超過了當年新增裝機的70%,在國外這個比例超過90%。


另外,可再生能源價格的競爭力和煤電相當了,個別地方甚至更便宜,比天然氣、核電更便宜,已經成為有競爭力的能源了。所以在不斷降低成本的原則下,它有競爭優勢。


另外可再生能源有個屬性,那就是當地獲得資源。中國有一個獨特的能源稟賦:富煤、貧油、少氣。


其實“富煤”是不對的。我們國家煤炭儲量并不多,其他國家其實也很多,只是我們用的多。這種條件下,我們不得不大量進口能源,石油進口超70%,2019年是74%,天然氣進口48%,煤炭進口15%。


對外依存度不斷提高,這影響我們的能源安全。我反對立足國內,支持以國內為主,而以國內為主的條件下,就必須大力發展可再生能源。


從這個角度來說,可再生能源經濟上有競爭優勢,規模上可以大規模替代,同時又解決了能源供應安全問題。所以,必須把可再生能源作為重要的發展方向,用法律的形式固定下來。


這個也是順應世界潮流。有個前提,2015年簽訂《巴黎協定》的時候,當時有一個倡議,到本世紀末用可再生能源替代化石能源。所以這是一個全球性的共識,用法律形式把它放在一個突出的位置。


但是這并不意味著可再生能源爆發式發展,必須按照需求循序漸進的發展,逐步地去替代。


記者:征求意見稿中一方面要求“優先發展可再生能源”,另一方面,第三十七條中又指出“加強煤炭、石油和天然氣等化石能源的勘查,對化石能源實行合理開發”,這二者之間其實是不矛盾的?


李俊峰:二者之間根本不矛盾,因為替代是循序漸進,是一項長期的、歷史性的任務。化石能源對非化石能源應該有扶上馬送一程的氣度。


按照國際說法,本世紀末非化石能源取代化石能源。我國的目標是2050年化石能源與非化石能源各占一半。


這個法其實平衡了各種能源之間的矛盾,包括煤炭怎么增加供應,對化石能源,特別是煤炭利用的清潔化、低碳化也提出要求,石油、天然氣怎么保供應,以及核電的發展都做了詳細的規定。


保障化石能源的穩定和安全的供應也不容易。


煤炭每年消耗40億噸,全國60%的鐵路運力是運煤的,70%石油靠進口,經常遇到特殊天氣還遇到氣荒,所以保障化石能源的供應安全,保障化石能源的清潔利用也是長期的任務。


到2019年底,非化石能源占比只占15%,可再生能源只占13%,因為核電占2%。也就是說,85%還是化石能源。每年我們減少化石能源1個百分點,到2050年達到50%占比我們都做不到,何況現在,非化石能源占比的提高每年大體上是0.5個百分點左右。


減少1個百分點,相當于減少5000萬噸標煤,減兩個百分點就需要1億噸標煤,這是一個很龐大的數字,做起來是很困難的。


1億噸煤當量能源,相當于發3000億度電。每年非化石能源增加3000億度電,現在看來還是很困難的。


這是一個長期的目標,要堅定不移地走下去,要有要鍥而不舍,不斷努力的恒心,一個百分點一個百分點的持之以恒的做下去,才能慢慢把可再生能源的比重提高上去。


可能是可再生能源的同志過多地解讀對可再生能源的支持,其實對化石能源的支持力度也不小。


記者:不過,我們同時也看到,今年的光伏、風電等清潔能源的核準量在降低,甚至不再批準。您怎么看這件事?


李俊峰:這個必須從歷史的維度看問題。


2017年之前,所有可再生能源,包括水電、風電、光伏發電、生物質發電,都在有條不紊的進行。到了2017年,光伏突飛猛進,當年裝機超過5000萬千瓦。


因為當時價格補貼的比較高,造成補貼短缺,造成了2018年“531政策”的下發。跑的太快,來了個急剎車,不過這個急剎車是很必要的的,當然剎的太猛了。


就像駕駛員一樣,是點剎還是急剎,效果是不一樣的。所以大家都被晃了一下。但剎車是必要的,對健康發展提供了一個保障。


大家可以看看2017年的投資,光伏超過5300萬千瓦;到了2018年,盡管踩了急剎車,但還是超過4000萬;去年就下降到3000萬千瓦左右。


2019年,光伏雖然踩了幾腳急剎車,從單一能源來說,當年的新增發電量還是最多的,超過了煤電,超過核電和風電。


另外應該注意的是,去年用電量的增速是比較緩。2018年是漲了8%,2019年全年漲了不到4%,2000多億度電,其中光伏500多億度,風電400億度,水電400多億度,還有300多億度是核電,煤電增長不到400億度電。


所以,發展規模還是比較適中的。特別是到了2019年出現平價上網這樣一個理念。


其實,我當時說,平價上網來的太快,理念的提出,對國家價格主管部門提了一個天大的難題,因為所有上網電價的價格水平都是國家核定價格。


對光伏,對可再生能源怎么核定價格?高于煤電,市場不接受,因為我已經平價上網了,已經比煤電低了,為什么要高?但低于煤電標桿電價也會被罵死,我是清潔的電,為什么要比煤電便宜?


這是2019年出現的糾結。到第三季度,9月份,國務院常務會議開會時才提出來不再設定煤炭標桿電價,電價開始上下浮動,但還是沒有找到可再生能源,特別是光伏發電上網電價的核定制度,競價上網,但是和誰競價,怎么降價,不論是企業,還是政府都有一個適應的過程。


過去都習慣于一個項目有一個標桿電價,按照這個標的來進行融資建設,現在沒有標的了,大家無所適從,所以要有適應競價上網的機制,現在還不具備這個條件,這就導致了2019年光伏項目的大幅下降。


相比較而言,風電受到的影響比較小,因為風電準備了一批項目,2018、2019,乃至2020都會有一個穩定的發展,但是光伏沒有項目儲備,過快的平價步伐,讓光伏行業比較難受。


所以這是一個政策連續性、接續性的問題。老政策廢止了,新政策沒起來,現在是一個調整期。我想2021年,特別是十四五規劃,以及《能源法》推動下,這個問題會得到有效的解決。


我和光伏企業,不論是制造商還是開發商開過一個玩笑,大家天天呼吁市場經濟,追求平價上網,當政府真正放手的時候,實施平價上網,市場競爭的時候,大家反而不會走路了,找不到歸屬感,舉足失措。


這是2019年光伏大幅下滑一個最重要的因素。


記者:“十四五”期間,可再生能源會達到怎樣的比例?


李俊峰:會向好的方向發展。發改委過去幾任主管綜合運行的副主任、主管價格的副主任,都有明確地表態,“十四五”要讓可再生能源從高速度發展向高比例發展轉變,高比例發展是可再生能源發展高質量發展的基本特征,要逐步提高可再生能源在整個能源結構中的比例。


征求意見稿也有一條政府制定可再生能源比例目標的要求。


所以“十四五”會對可再生能源和非化石能源提出一個比例目標,這個目標會倒推出規模指標來,這是對可再生能源發展提出的比較明確的政策導向。


所以說,大家放心,不會讓可再生能源爆發式增長,也不會讓它繼續下滑,而是持續、穩定地增長,逐步地提高比例。


記者:征求意見稿第十四條中強調“發揮市場在資源配置中的決定性作用”,這句話在當時當下有何特殊的時代含義?


李俊峰:這個對企業,對政府都是一個考驗。這句話是從十八大提出來的,讓市場在資源配置中發揮決定性作用。


第二句話更重要:“更好地發揮政府的作用”。也就是說,讓市場發揮市場決定性作用的時候,政府不是不管的,政府要建立一個公正、公平的市場環境,給所有投資主體提供公平競爭的市場環境。


沒有公平競爭的市場環境就沒辦法讓所有的投資者都享有公平公正合理的開發能源項目的條件。


所以剛才所說,當前的情況是一方面是企業舉足失措;另一方面政府也沒有做好準備。過去是審批的情況下,政府有一套辦法,每年規劃指標,項目備案具體的數量、規模,乃至具體項目的核準。、


這些現在沒有了,那么怎么實現比例要求,必須要有一套辦法,讓市場發揮作用,為它保駕護航,這個是需要制度設計和建設的。


我們在市場配置資源方面其實做了很多工作,國務院每一次常務會議都在提“放、管、服”,但是更好地發揮政府的作用,政府怎么管市場,特別是怎么管能源市場,這個還沒有明確的規定,這是個短板。


因為大項目現在還是按原有渠道獲得核準和審批。比如說疫情之下,一批新的煤改項目開工,特高壓項目開建,這些都是獲得了授權的。


而可再生能源項目規模比較小,在市場條件下怎么獲得授權,政府如何在市場條件下管理這類項目,現在必須形成新的機制和規定。


這個也可能會在2020年,或者“十四五”初期要解決的制度性的建設問題。


記者:征求意見稿中提出要“實行可再生能源發電優先上網和依照規劃的發電保障性收購制度”,并電網企業應當“擴大可再生能源配置范圍”,您認為通過立法能解決一直困擾可再生能源的消納問題嗎?


李俊峰:法是過去制度的延續,成熟政策的揚棄,好的發揚,不好的去掉,發現問題,解決問題,有些就用法固定下來。


寫這么一條,很關鍵的問題是可再生能源發展成本很低了,現在主要的矛盾變成了消納和落地問題。


過去試圖用分布式解決這個問題,其實也不可能完全開分布式,中國可再生能源發展需要分布式和集中式相結合。


因為中國的可再生能源資源豐富的地區,大部分布在西部、北部,特別是光伏的發展。但最大的用戶在東部沿海問題,中部崛起的地區,這些省份有大量能源需求,這些地區可再生能源資源相對貧乏,比如說上海,非化石能源占比是極低的。


我們要做的是讓可再生能源比較豐富的地區來幫助那些比較貧乏的地區。比如說,2020年15%的指標,2030年20%,2050年50%。這是大的目標,但像山東、江蘇、上海肯定是完不成的。


但通過電網的長距離輸送,跨省輸送的方式,跨區交易的方式,幫助它們完成,用法的形式固定下來,下一步就必須制定實施細則。


因為現在有這種嘗試了,2017年-2019年,有了突飛猛進的發展,“三北”地區的風電光伏發電送京津唐、江蘇、山東,寧夏的送浙江,新疆、甘肅的送河南、湖南、湖北,都取得了重大的進展。


“十三五”開工的一批特高壓項目,已經取得了重大效果。特高壓建設初期有各種批評,但效果已經顯現出來了。國網報告提到,特高壓輸送了60%以上是清潔的可再生能源。從張北送到北京的電也是60%以上送的是可再生能源。


跨區配置資源的問題,已經有了現成的解決方案,并且已經有一批企業進行了嘗試。


比如國家電投從烏蘭察布到河北南部600萬千瓦的風電項目的建設,也是跨區配置資源的成功案例,有了這些案例,所以法里就寫了通過電網配置資源。其實分布式的資源配置,也需要電網的積極配合。


配置資源和消納不一樣,要求電源方、消納方和電網企業三方達成一致,三方共贏的方式才能夠實現這樣的目標。這個也需要相應的實施細則和制度安排。


記者:征求意見稿第七十條將能源安全戰略納入國家安全戰略,結合當前全球能源形勢,如何解讀意見稿中關于能源安全的表述?


李俊峰:這個地方應該有所調整,“立足國內”這個說法是不準確的,應該“以國內為主”。


作為一個大國,在重大極端條件下,能源還能維持基本的供應安全。在這種情況下是不是平時經濟大發展狀態下的能源供需關系,而是保基本需求。


疫情來了,包括美國這樣的超級大國,現在面臨的也是生存。這是極端情況下的安全。


通常情況下,能源安全化可以分為四個類型。一個是戰略安全,指的是在極端條件下怎么保障。


第二個是商業安全,指的是在各種市場環境發生劇烈變動的情況下怎么保障。比如說去年9月份,沙特石油設施被炸,一半石油供應能力缺失,沙特是最大供應國,50%的石油供應被切斷,造成油價的波動,但是全球都有商業安全的儲備機制,很快調整過來了。


第三個是環境安全,指的是所有的能源消費過程,不能形成環境的重大災難。


這個近期也發生不少。比如說,墨西哥灣石油污染危機,風暴造成鉆井平臺大火,石油泄漏,造成生態災難;2011年的福島核事故,重創了日本核電,對能源安全造成很重要影響;還有就是2013年我國的大面積的霧霾,都是能源環境安全問題的警示。


還有一個是技術安全,指的是特別是現代在數字化、智能化的條件下怎么確保安全,數字化、智能化條件越高,受攻擊的可能性越大。


所以,總的來說,技術安全的要用技術的方式來解決,商業的用商業的方式來解決,環境的要用清潔化的方式來解決,戰略安全要用國家統籌的方式來解決,不能把它們都混淆起來。


中國是一個世界大國,能源安全必須建立在世界是安全的這一大局之上。


換言之,只有世界的能源是安全的,中國的能源才能夠真正的安全,把中國的能源安全納入世界能源安全的總體布局。這就是習近平同志所強調的全方位、開放、包容的國際能源合作。


這是一個理念上的改變,中國的能源安全必須建立在世界是安全的基礎上。世界不安全,中國是不可能是安全的。


還有要特別注意的是,就全球人口而言,中國占比18%,就國土面積而言,只占6%。換句話說,假設各種資源均衡分布,我國的各類資源的人均占有量只有世界平均水平的三分之一,我們三分之二資源需要靠進口,這是大概率事件。


這是一個現實問題,是無法立足國內,只能以國內為主,國內的保底線,當面臨重大問題的時候能源是安全的。平時按照市場化、商品化的原則,與全球共享資源。


此外,意見稿里面有一個提法不是十分準確,容易引起歧義。


比如第十二條里面,就普遍服務寫了:國家健全能源普遍服務機制,保障公民獲得基本能源供應與服務,這里公民需要改成消費者。


現在國際化越來越廣泛,外籍人士在中國工作學習的也很多,外國駐我國的機構,外資企業等也需要普遍服務,即使在緊急狀態條件,他們也和中國公民一樣享受普遍服務的待遇。

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