電改專家侯守禮:有了電力市場化,綜合能源才有空間
發布者:lzx | 來源: 能見Eknower | 0評論 | 820查看 | 2020-05-12 10:53:27    

自2015年3月電改9號文發布以來,新一輪電力體制改革已進行了5年。但在電改專家侯守禮看來,這塊最后的“硬骨頭”還要啃3-5年。


“從國外的電力市場改革經驗來看,這個過程中一般來說都要經過2-3個監管周期,需要6-10年的時間,才能夠改革完成。”侯守禮說。


侯守禮現在是易寶支付副總裁、中國人民大學兼職教授、中國價格協會電價專家。他另一個備受電力市場關注的身份是,曾擔任國家發改委價格司電價處處長。


作為中國電改的參與者和見證者,他長期從事價格管理和價格政策研究,曾主持制定首個輸配電價定價辦法、成本監審辦法;主持核定了第一輪跨省跨區轉型工程、區域電網、省級電網輸配電價等。


在侯守禮看來,電力體制改革猶如“西天取經”,改革的目標就是去西天要取的“經”。這個過程中,最關鍵的問題是如何從此岸到達彼岸,躲過風浪和暗礁,平穩順利到達目的地。


他認為,電改9號文以來,新一輪電改取得的最大成果是整個電力體制改革的框架全部建立起來,且一些改革措施取得了實質性進展。


以增量配電業務為例,去年底,國家發改委辦公廳、國家能源局綜合司聯合印發了《關于請報送第五批增量配電業務改革試點項目的通知》,正式啟動了新一批試點項目的申報工作。


事實上,自2016年11月以來,監管層先后分四批在全國范圍內開展了404個增量配電業務改革試點,以鼓勵社會資本投資配電業務,有效提高配電網運營效率,降低配電成本。


今年3月24日,國家電網公司發布《進一步支持和推進增量配電業務改革的意見》表態,將配合各級政府做好試點項目申報,科學編制電網規劃,合理劃分配電區域,加快公司參與項目落地見效。積極支持民營資本、外資等社會資本參與增量配電試點。


不過,相對于具體的改革內容,“取經”過程中最大的難題仍然是政府和市場的關系。“政府怎么給自己定位,哪些是政府該管的,哪些是應該放給市場的。”


但電力市場化實際上存在諸多風險。如何平衡市場化和風險之間的關系,這恰恰是中國電力體制改革難以快速推進的核心所在。


侯守禮認為,雖然市場化也有風險,但不改革是最大的風險,改革才是必由之路。


“不能因噎廢食,改革必須推進,但是要完善改革的各項配套措施,強化對市場秩序、各個市場主體行為的監管,通過這種方式來防范風險。”侯守禮說。


在他看來,儲能和綜合能源近年來取得快速發展,恰恰得益于電力市場化改革。如果沒有市場化,它們將很難獲得發展機會。


以下是專訪實錄:


記者:今年是以電改9號文發布為標志的新電改五周年,在您看來,我國的電力價格機制五年來取得了哪些成就,又有哪些遺憾?


侯守禮:主要是各項制度的框架都建立起來了。電改從9號文開始,搭配的配套文件,比如說增量配電網,電力市場化,輸配電價等,整個電力體制改革的框架都全部建立起來了。


而且一些改革措施也取得了一定的進展,比如說電力現貨市場改革首批確定8個試點,搞了五批增量配電業務改革試點,幾百個項目。


輸配電改革、電價市場化、增量配電網、電力結構市場的建設、提高電力市場獨立性等各方面都邁出了實質性進展,9號文規定的各項任務都在推動之中。


遺憾方面,主要是在政府和市場的關系上,有些領域市場的決定性作用還沒有得到充分的發揮,有些領域政府該退出的還沒有退出,需要政府強化監管的有些做的還很不夠,比如市場價格行為的監管。


其實,政府和市場都應該加強。有些地方政府應該強化監管;有些地方政府的手伸得太長,應該弱一些。市場也是一樣,既有發揮的好的地方,也有不足之處。


政府的角色是有兩種情況,一種是有些越位,雖然該管的還得管,但要從之前的審批轉向社會的監管。


現在事前審批是減少了,但事后的監管沒有強化起來,導致市場在運行過程中有時候效果不是令人滿意。


記者:您將電力價格機制的改革比喻為唐僧西天取經,西天取經須經歷九九八十一難,在您看來,現在電改離取得真經還有多遠距離?還得經歷多少難?


侯守禮:之所以將電改比喻成西天取經,改革的目標和主要任務大家都知道了,這個就是“經”,關鍵是要落地,變成現實。


從國外的電力市場改革經驗來看,這個過程中一般來說都要經過2-3個監管周期,需要6-10年的時間,才能夠改革完成。


因為電力市場比較特殊,它與國民經濟各個行業、居民生活都密切相關,既有商品的特性,又關系著老百姓的基本生活。


所以電力比較復雜,改革起來也因此很難,要不然也不會改革開放幾十年了才啟動電力體制改革,改革不可能一蹴而就。


現在已經過去5年了,到“十四五”結束,最遲到“十五五”,改革應該是能夠取得決定性的成效了。


記者:在取經過程中,您認為最難的是什么?


侯守禮:最難的還是政府怎么給自己定位,哪些是政府該管的,哪些是應該放給市場的。


一個是要把那些影響市場機制的措施去除掉,為市場機制發揮作用創造良好的空間。


所謂為市場機制創造空間,并不是政府撒手不管,整個電力市場是需要設計的,它和普通的商品不一樣,需要事先設計好的監管規則,政府要進行恰當的監管,保證市場參與主體都能夠按照規則來行事,防范一些市場主體操縱價格等行為。


記者:但是這中間的平衡怎么拿捏?


侯守禮:因為電的屬性太多了,特別是近兩年,經濟遇到了下行的壓力,特別是今年受到疫情的影響,社會各方面對降電價訴求比較高。


當然也確實有降的空間,所以大家都希望能夠更快的降低用電的成本,可能行政的手段見效會快一些,而市場的力量沒有充分發揮作用。


記者:電網在這個過程中扮演什么角色?


侯守禮:電是不能脫離電網單獨存在。從發電企業發出來的電,基本上是不能直接使用的(自備電廠除外)。按通過調頻調壓,輸電、配電,才能供終端使用。


所以市場運行離不開電網。不僅是輸配環節離不開,調度、交易等等環節都離不開電網。既然離不開,又有這么重要的位置,想讓大家都滿意,自然是很難的。


不管是發電企業還是售電公司,還是搞增量配電網,都要和電網公司不可避免打交道,都離不開它,更不能沒有它。


記者:電改一個重要的方向是讓市場在資源配置中起決定性作用,這其中就涉及到市場化,在您看來市場化會有哪些風險?怎么防范?


侯守禮:市場化必然有風險。因為政府的控制力度相對是比較強和穩定的,而市場需要多個市場主體的自發行為、多重博弈,波動性、不可控性必然會大一些。


從保障電力穩定供應的角度,人們對市場化必然有這樣那樣的擔心。


但是從2015年以來,為了推進改革,改革者更多的強調市場化的收益,比如市場化可以降電價。相應地,對風險有所忽視,但實際上風險還是比較多的。


比如說,當供求關系比較寬松的時候,價格是下降的,用電主體會比較滿意,但它的風險我和兩方面,一是發電企業會有擔心,會降低投資的積極性,影響長期供應。


二是由于電力供應長期彈性較小,一旦再出現供求緊張,價格要上漲的話,我們還能不能堅定不移地市場化?


再一個,市場會有不可抗力,比如說疫情,原來一些企業正常用電,也和一些售電公司簽訂了售電合同,但疫情來了之后沒有訂單無法正常生產,合同就無法履行,這樣就會有風險。


在原來的體制下,統購統銷,電網公司供電就行了,有用電就供電,沒有就不供電。


還有就是一些市場主體可能會有一些默契去控制價格,這就是壟斷價格行為。國外電力市場實踐告訴我們,這種情形的概率是很高的。


但是,不能因為市場有風險而不改革。中國改革開放40年的歷史證明,市場化最終會讓絕大多數市場主體收益,會讓社會整體受益,會提高效率。


不改革也是有風險的,甚至說不改革才是最大的風險。


比較合理的思路是,不能因噎廢食,改革必須推進,但是要完善改革的各項配套措施,強化對市場秩序、各個市場主體行為的監管,通過這種方式來防范風險。


甚至還可以有新的措施。比如說電力市場中可以引入各種輔助服務市場,引入各種交易合同的保險機制。在遇到風險之后應該是去想怎么解決風險,而不是退回去不改革


不改革才是最大的風險,改革才是必由之路。


記者:“十四五“期間,電改的方向是什么?


侯守禮:沒有什么不同,還是按照之前確定的路徑走。


就像我剛才說的,完整改革是需要2-3個監管周期,可能還需要3-5年的時間,各條路徑畢竟都沒有完成,都得往前走。即便是輸配電價方面,也有很多可以細化的內容。


如果說和以前比有什么本質的不同,無非就是改革進入深水區了,需要更大的決心和勇氣。


而且改革初期的紅利,比如說降價,已經降了很多次了電價,能否一直降下去不好說。未來,在個別地區是不是價格會是上漲,這種風險也不好說。


記者:截止現在,我國的電源結構仍然是以燃煤發電為主,在“十四五”期間,可再生能源電源的在整個電力系統中的地位會發生什么變化?


侯守禮:這些年來,以風電、光伏為代表的可再生能源大力發展,為優化我國能源結構發揮了重要作用。


即使已經進入了平價上網的新時代,政府的補貼需要退出了。但仍然要應當堅定不移地,創新政策支持方式,比如通過綠色電力證書、綠色電力消費認證、綠色電力公益,甚至強制性配額制等手段,支持綠色電力發展。


但我們也要看到。煤電為主的現實國情一時半會是改變不了的,現在60%多的占比,不是哪種電源可以取代的。


中國的資源稟賦也決定了,關鍵是煤炭要做清潔化的利用。


在煤炭的利用中,發電可能是相對清潔的利用。很多燃煤機組改造完后,清潔程度比較高。


所以短期內“去煤化”是不現實的,可以逐步地減少燃煤發電,可以強化煤炭的清潔利用。不過在新能源比較富集的地區,可以在小區域之內是可以實現高比例可再生能源。


記者:在電力市場化背景下,儲能會有什么機會?


侯守禮:目前,電不能大規模儲存。但在電改市場化背景下,儲能獲得了發展空間。儲能最大的優勢是比較靈活,可以在發電側發揮作用,也可以在用戶側發揮作用,也可以在電網系統內發揮作用。


在原來管的很死的體制下,儲能是很難得到發展的。在市場機制下,有機會去獲得發展。這幾年,儲能發展速度還是非常快的。


記者:有一種觀點認為,綜合能源是破解轉型瓶頸的“藥方”,您怎么看?


侯守禮:有了電力市場化,綜合能源才有空間。


因為以前能源是分品種定價的,分品種管制的,煤是煤、電是電、氣是氣,各管一攤,現在因為有了電力體制改革,有了市場化,才可以在終端把它們往一起發揮作用。


在市場化條件下,現在在產業園區、終端,微電網,各種能源之間進行調配,這個變成可能了。市場機制最大的好處就是讓市場參與主體自主發揮創造的空間,創造無限可能。

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